Suomen vihreän merenkulun sääntelypulmasta

Pulloposti 12
Henrik Ringbom
Merioikeuden dosentti
Åbo Akademi

Merenkulku aiheuttaa – pääasiassa fossiilisten polttoaineiden polttamisen kautta – noin 2-3 % ihmisen aiheuttamista hiilidioksidipäästöistä. Merenkulun kasvihuonekaasupäästöjen sääntely on kriittisessä vaiheessa. Sekä Kansainvälinen merenkulkujärjestö (IMO) että EU neuvottelevat tällä hetkellä säännöistä, jotka muokkaavat merenkulun tulevaisuutta. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan Suomen kantaa näissä keskusteluissa, erityisesti EU:n päästökauppadirektiivin neuvotteluiden näkökulmasta.

Sekä IMO:ssa että EU-neuvotteluissa Suomen päätavoitteena on ollut korostaa, että maan erityiset maantieteelliset olosuhteet edellyttävät erityisjärjestelyjä, jotta sen meriliikennettä ei rasitettaisi kohtuuttomasti. Merenkulku on tunnetusti elinehto maamme ulkomaankaupalle ja hyvinvoinnille. Koska suurin osa Suomen esittämistä erityisjärjestelyistä perustuu jonkinlaiseen poikkeukseen päästöjen maksamisen periaatteesta, merenkulun erityisintressit ja -tavoitteet ovat ainakin jossain määrin ristiriidassa maan yleisen kunnianhimoisen ilmastolainsäädännön kanssa, jota on äskettäin ehdotettu edelleen tiukennettavaksi.

Tämä poliittinen näkemys on saanut vahvan kannatuksen Suomen merenkulkualalla, erityisesti monilta varustamoilta ja merenkulkualan ammattiliitoilta. Jossain määrin tällainen tuki yllättää, sillä vaikka EU:n ehdotukset nostavatkin merikuljetusten hintaa huomattavasti, niistä aiheutuvat lisäkustannukset voi ja kuuluu siirtää kuljetusasiakkaalle tai kuluttajalle sen sijaan, että ne jäisivät tyystin kuljettajan maksettavaksi. Koska yleensä kuljetuskustannukset eivät ole olennainen osa tuotteen kokonaiskustannuksia, ehdotukset eivät todennäköisesti johda suuriin hinnankorotuksiin loppuasiakkaalle, joskin tämä hintavaikutus vaihtelee kuljetetun tuotteen jalostusasteen mukaan.

Suomen 55-valmiuspaketin kannan taustalla näyttää olevan neljä huolta, jotka liittyvät joko talvinavigointiin tai Suomen syrjäiseen maantieteelliseen asemaan EU:ssa. Ensinnäkin on huoli siitä, että mikäli jäävahvistettujen alusten käyttö tulee liian kalliiksi, varustajat voivat siirtyä rakennuttamaan kevyempiä ja vain jäättömiin olosuhteisiin soveltuvia laivoja. Tämä vuorostaan voi pidemmällä tähtäimellä johtaa alusten jääkapasiteetin menetykseen ja siitä seuraaviin turvallisuus- ja muihin riskeihin. Toisena huolenaiheena on jääluokiteltujen alusten suuremman moottoritehon ja polttoaineenkulutuksen aiheuttamat lisäkustannukset sekä jäisissä olosuhteissa että avovedessä. Kolmas huoli koskee Suomen yleistä riippuvuutta meriliikenteestä sekä pitkistä merimatkoista aiheutuvia kustannuksia. Neljäs huoli johtuu Suomen sijainnista lähellä EU:n ulkorajaa, mikä aiheuttaa erityisiä ”hiilivuotoon” ja muuhun sääntöjen kiertämiseen liittyviä riskejä.

Suomen kanta talvimerenkulusta on saanut jonkin verran ymmärrystä IMO:ssa, jossa jääluokiteltujen alusten suunnitteluindeksin korjauskerroin on jo hyväksytty. Lisäksi IMO:ssa keskustellaan parhaillaan mahdollisista operatiivisista poikkeuksista. Sitä vastoin EU:n komissio ei ole sisällyttänyt ehdotuksiinsa tällaisia erityisolosuhteisiin viittaavia poikkeuksia tai hyvityksiä lainkaan.

Ensimmäinen yllä mainituista huolista liittyy laivojen rakentamiseen, eikä sitä voida kattavasti säännellä EU:n tasolla. Tämän lisäksi kaikki EU:n 55-valmiuspaketin ehdotukset liittyvät alusten käyttöön eivätkä rakennusvaatimuksiin.

Toinen huolenaihe koskee ylimääräisiä kustannuksia, jotka liittyvät jääluokiteltujen alusten käyttämiseen sekä jäisissä olosuhteissa että avoimilla vesillä. Lukumääräisesti on arvioitu, että jäävahvisteisten alusten polttoainekulutus on avovesillä noin 2-5 % korkeampi ja jäisissä olosuhteissa kulutus voi nousta jopa 20-60 %. Vuositasolla polttoainekulutuksen lisäys on Itämeren jäissä kulkeville laivoille keskimäärin 8 %. Liikenne- ja viestintäministeriö arvioi, että talvimerenkulku on lisännyt vuosina 2009-2019 Suomeen suuntautuvan meriliikenteen alusten vuosittaisia polttoainekustannuksia n. 3-6 %, talven jääolosuhteista riippuen. Nämä lisäkustannukset kuitenkin vaihtelevat laivan liikennealueen mukaan.

Vapautus päästöoikeuksien palautusvelvollisuudesta tämän lisäkulutuksen osalta johtaisi EU-tasolla mitä todennäköisimmin huomattavasti monimutkaisempaan järjestelmään sekä vääristymisriskiin, jos vapautus sovellettaisiin ainoastaan osassa EU:n jäsenmaita. Voidaan siis olettaa, että muilla jäsenmailla on rajoitettu kiinnostus hyväksyä poikkeuksia. Poliittisesti Suomen paras (ellei ainoa) tapa sisällyttää tällaisia lisäkustannusten hyvityksiä olisi saada ne ensin hyväksytyksi IMO:n globaalisissa hiili-intensiteetin säännöissä ja sitä kautta siirrettyä EU-tasolle. Yleisemmin voi todeta, että talvinavigointiin liittyvä tavanomaista korkeampi polttoaineenkulutus ei ole toistaiseksi johtanut siihen, että jääluokitettuja laivoja tai Suomen satamia vältettäisiin. Voi siis kyseenalaistaa, miksi EU:n toimenpiteiden aiheuttamilla lisäkustannuksilla olisi tällaisia vaikutuksia.

Kolmas huolenaihe heijastelee Suomen riippuvuutta merenkulusta. EU:n päästökauppajärjestelmä on kuitenkin monisektorinen järjestelmä, eikä ole mitenkään selvää, että vahva riippuvuus merenkulusta on haitta laajemmasta multimodaalisesta näkökulmasta. Laivojen hiilidioksiditehokuuttahan yleensä korostetaan vertailuissa muihin kuljetusmuotoihin. Toisin kuin joskus väitetään, muilla EU-mailla ei ole oikeudellista velvollisuutta ottaa Suomen maantieteellistä erityisasemaa huomioon, eikä näin olla toimittu aikaisemmissakaan neuvotteluissa, joissa ollaan käsitelty laivojen toimintaan tai kustannuksiin vaikuttavia EU-sääntöjä. EU:n näkökulmasta tärkeintä vaikuttaa olevan, että järjestelmä on oikeudenmukainen, helppokäyttöinen ja tehokas tavoitteidensa saavuttamisessa. Kaikki kolme näkökohtaa puhuvat tiettyjä liikennemuotoja koskevia poikkeuksia vastaan, varsinkin jos niistä on hyötyä vain muutamalle jäsenvaltiolle.

Tämän valossa neljäs Suomen huoli vaikuttaa kiinnostavimmalta. Se on ainoa, joka perustuu toimenpiteisiin, jotka vahvistavat sääntelyn tehokkuutta. Kaikki kolme EU:n ehdotusta sisältävät riskin, että laivaliikenne välttää syrjäisten alueiden satamia valitsemalla reitin naapurivaltion EU:n ulkopuolisen valtion satamien kautta ja välttää siten EU:n vaatimukset kokonaan. Mutta päästökauppajärjestelmän osalta "taktisen" matkasuunnittelun riskiä voitaisiin esimerkiksi vähentää ottamalla käyttöön erityissääntöjä, joita sovelletaan EU:n ulkorajojen lähellä oleviin satamiin. Toisaalta tämän päivän tilanteessa, kaikkine sanktioineen sekä Venäjän kaupan rajoituksineen, tämä huoli näyttäisi jäävän Suomelle pienemmäksi kuin monille muille EU:n reunajäsenmaille.

Kaikki käsittelyssä olevat ehdotukset ovat siinä mielessä väliaikaisia, että ne eivät aiheuta lainkaan lisäkustannuksia uusiutuvilla tai vähähiilisellä polttoaineella toimiville aluksille, jääkapasiteetista riippumatta. Mitä nopeammin merenkulun vihreä muutos tapahtuu, sitä pienemmät ovat myös EU:n ja IMO:n toimenpiteistä aiheutuvat kustannukset. Näin ollen vaikuttaisi Suomen yleisen tavoitteen mukaiselta toimia varhaisen kestäviin polttoaineisiin siirtymisen puolesta.

Strategisesti keskittyminen EU-ehdotusten mahdollisuuksiin niiden ongelmien sijaan vahvistaisi myös hallituksen pyrkimystä olla eturintamassa uusien polttoaineiden muodostamassa teknologian vaihdossa ja näin avaamassa puhtaan teknologian vientimahdollisuuksia maan meriklusterille. Ei ole paljon alueita, joilla Suomella on todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa globaaliin teknologiseen kehitykseen, mutta laiva- ja energiateknologia ovat poikkeuksia, ja tällaisia T&K-aloitteita tuetaan nyt runsaasti sekä maailmanlaajuisesti että EU:n tasolla. Tämän valossa Suomen linja, jolla pyritään turvaamaan suorat poikkeukset tai vähennykset merenkululle, vaikuttaa suppealta ja jopa lyhytnäköiseltä. Se perustuu vain yhden kuljetusalan näkymään (siinäkin katsomatta kuka lopulta maksaa) eikä välttämättä palvele laajemman meriklusterin tai kansallisen teollisuuspolitiikan etua. Tämän lisäksi poikkeukset pitkittäisivät väistämätöntä muutosta hiilineutraaliin merenkulkuun ja olisi ristiriidassa maan yleisen ilmastopolitiikan kanssa.

Viimeiseksi on todettava, että globaalit säännöt ovat aina alueellisia sääntöjä kattavammat. Suomen päätavoitteena, myös EU:n kontekstissa, tulisi siksi olla asian jatkuva eteneminen rinnakkain IMO:ssa ja sisällyttää EU:n ehdotuksiin mekanismeja, joilla varmistetaan niiden yhteensopivuus tulevien IMO:n toimenpiteiden kanssa. Sääntelyn täydentämiseksi on myös edistettävä teollisuuden omia aloitteita, jotka tähtäävät vähähiiliseen merenkulkuun. Kuljetuspalveluiden ostajan tulee pystyä tiedostamaan - ja markkinoimaan - merikuljetustensa hiilijalanjälkeä. Hämmästyttävää kyllä, tämä tieto ei ole tätä nykyä saatavilla.

Palaa otsikoihin